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張晉藩 張京凱:監察官選任的歷史經驗與當代傳承

張晉藩 張京凱2021年11月03日08:23來源:光明日報

原標題:監察官選任的歷史經驗與當代傳承

作者:張晉藩 張京凱,分別系國家社科基金重大委托項目“創新發展中國特色社會主義法治理論體系研究”首席專家、中國政法大學終身教授,中國政法大學博士后

2021年8月20日,十三屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國監察官法》,這是新中國首部專門規制監察官選任、保障并監督監察官依法履職和正確行使國家監察權的專門性法律,標志著我國正式從法律層面建立監察官選任和監管制度。習近平總書記指出:“一個國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系,是由這個國家的歷史文化、社會性質、經濟發展水平決定的。”中國監察官的選任和監管,是監察實踐中形成的原創性制度,有深厚歷史文化淵源。總結古代監察官選任和監管的歷史經驗,擇善而用,可為堅持和完善黨和國家監督體系,推進國家治理體系和治理能力現代化提供本土資源。

歷史經驗之一:明確監察官選任條件

德行顯著。御史位卑而權重,非剛正廉潔、忠直敢言之人不能充任。漢武帝時,丞相長史田仁不畏強御而升任丞相司直;唐太宗時,權萬紀“性強直,好直言”,授為治書侍御史。可見,德行顯著既是御史的重要品質,也是其選任的首要條件。宋仁宗曾宣諭宰臣,“諫官、御史必用忠厚、淳直、通明治體之人”。由于歷代首重御史德行,恪盡職守的御史不斷涌現,有效保障了監察體制運行。

學識優長。御史的學識素養對監察職能的發揮至關重要,故歷代均選任學識優長之人擔任御史。北魏初期,皇帝親選御史,“必以對策高第者補之”。隋唐科舉取士后,學識高雅、科舉正途出身成為監察御史選任的重要條件。宋真宗曾下詔:“御史須文學優長、政治尤異者,特加擢拜。”明太祖時,“以通經儒士舉為御史”。

明法律令。御史之責是糾舉非法,必須明法律令。《周禮》記載:“御史掌邦國都鄙及萬民之治令,以贊冢宰。”《睡虎地秦墓竹簡》記載:“歲讎辟律于御史。”漢初,“凡詔令,御史起草”。可見,御史諳熟法令是其勝任工作的必要條件。至明成祖時,白圭等人還因“曉諳刑名,皆授御史”。

為官經歷。州縣官熟悉地方工作、了解風俗民情、知曉官場陋習,從中選拔老成練達、舉事審當之人擔任監察御史,利于實現監察效能。漢代中高級監察官多由政績突出者升任。唐朝“監察選拜,多自京畿縣尉”。宋朝也多從有施政經驗的官員中選任臺諫官。清朝《欽定臺規》規定,各部郎中、員外郎“任職不滿三年者不得選充科道官”。

歷史經驗之二:建立健全監察官選任和監管制度

據法選任監察官。監察御史肩負繩愆糾謬、董正朝綱的重任,其選任要遵循典章法令及皇帝詔敕。監察法為監察御史的選任監管提供了堅實的法制保障。其一,明確監察官選任的法定標準。唐朝頒布《揀擇刺史詔》和《簡京官為都督刺史詔》,分別將“才望兼優、公清特著可以宣風導俗”和“宏才通識、堪致理興化”作為揀擇刺史標準。其二,明確監察官任職或更替的法定期限。為確保所選之人有旺盛精力投入工作,一些朝代規定了監察御史任職年齡。為防止監察官與地方官“上下稔情”,一些朝代還規定巡按御史更替年限。其三,明確監察官選任的禁止性規定。唐宣宗曾頒詔敕,禁止起用受過處分的“有贓累”官員為監察官。清朝《欽定臺規》規定,凡由科道降任它職者,不許再充選科道官。

實施監察官任職回避制度。其一,親族回避。唐宋嚴禁宰相親戚子弟充任臺諫官。唐憲宗時,太子司儀郎杜從郁曾任左補闕、左拾遺,后因其宰相之子身份,“改他官”。宋哲宗曾下詔“執政親戚不除諫”。明清選任科道官也執行親族回避。其二,地域回避。清順治時期規定,各省巡按御史有“家鄉鄰近者,雖系隔省,亦不得差”。乾隆帝曾命都察院將所任之道在本省的御史改撥別道,待御史出缺時按回避本省之制補缺。其三,復差回避。清朝的專差御史不得兩次派往同一部門,以免“瞻徇情面”。這些規定,減少了親緣、地緣、裙帶關系對監察官的影響,保障了其依法履職。

加強對選非其人者的問責。監察御史的選任有皇帝敕授、上官薦舉、部院考選等多種方式。若監察官選得其人,有利于監察機構自身發展;若監察官選非其人,薦舉者將遭到指責乃至問責,這也有利于監察機構自身建設。例如,北魏時期,御史中尉負責臺內御史選拔,王顯“以中尉屬官不悉稱職,諷求更換”。又如,明初御史選任多由吏部、都察院堂上官、十三道監察御史及三品以上京官薦舉。被薦舉者須經吏部勘核合格后方能授職,而薦舉者負保舉責任,“其后有犯贓濫及不稱職,舉者同罪”。

監察官選任和監管的當代傳承與發展

中國古代監察制度是人類政治制度史上的偉大創造。古代監察官的選任和監管不僅有章可循、有法可依,而且許多行之有效的制度措施具有開創意義。監察官法制定時遵循體現監察工作特色的原則,既重視吸收借鑒公務員法、法官法、檢察官法、人民警察法的法律規范和立法經驗,又重視傳承發展中國古代監察官選任和監管的歷史經驗和法治精神,突出監察立法的中國特色。

其一,列明選任條件,拓寬選用方式。中國古代選任監察官首重道德品質,還要求學識優長,明法律令,并有地方工作經驗。監察官法傳承發展了這些經驗,專章規定監察官的選任條件和任職限制、選用原則和具體方式,以確保選得其人。在選任條件和標準上,堅持德才兼備、以德為先,突出政治素質和政治標準;在能力素養上,要求本科及以上學歷,熟悉法律、法規、政策,具有履職的專業知識和能力;在選用方式上,采取考試或考核的辦法,同時可根據工作需要,依法依規“從中國共產黨機關、國家機關、事業單位、國有企業等機關、單位從事公務的人員中選擇”或“從事與監察機關職能職責相關的職業或者教學、研究的人員中選拔或者聘任”符合條件的人員擔任監察官。

其二,依法選任和考核,明確獎勵和保障。歷代典章、法令、詔敕對監察官的職掌權限、編制員額、品秩級別、更替年限、任職回避、選任限制等進行了系統化、法制化的規定。監察官法傳承發展了這些法制經驗,明確了監察官的法定職責、義務和權利以及依法免職的情形,明晰了監察官的任免權限和程序,創設了十三級監察官等級制度,規定了監察官的地域回避、任職回避、離任回避等內容。該法還專章規定監察官的考核和獎勵,對考核內容、等次及異議復核作出具體規定,列明給予獎勵的五種情形。這些規定搭建起監察官選任與考核、獎勵與保障的法制框架。

其三,加強監管和制約,嚴格懲戒和問責。上官薦舉是古代選任監察官的一種方式。如果監察官選非其人,薦舉者也會遭到問責,這體現了加強監察官監管和懲戒的法治精神。“打鐵還需自身硬”,道理古今亦然。監察官法用多項法律規范加強對監察官履職和守法情況的監督,構筑起嚴格規范的監察官監督與制約機制。如果監察官有貪污賄賂、不履行或不正確履行監督職責等十項情形,將依法給予處理;構成犯罪的,依法追究刑事責任。該法還規定了監察官責任追究制度,對濫用職權、失職失責造成嚴重后果的,將終身追責或進行問責。這些機制和措施,對于加強監察機構自身建設,完善對監察權力運行的監督,防治“燈下黑”,都具有重要意義。

(責編:王小林、劉婷婷)
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